澳門社會保障政策評析

“社會保障”的概念在世界范圍內尚沒有統一的定義，其內容與范圍也有不同。在英國，社會保障被理解為一種國家推行的經濟保障。美國則把社會保障視為社會安全網。世界上最早建立社會保障的德國，把社會保障理解為社會公平與安全。1944年《大西洋憲章》中兩次使用社會保障這個概念，國際組織正式采納“社會保障”一詞見于第26屆國際勞工大會發表《費城宣言》，此后才逐漸推廣開來。國際勞工組織對于社會保障的界定，在內涵和外延上有一個逐步擴大的過程。1942年對社會保障的定義是：“通過一定的組織對這個組織的成員所面臨的某種風險提供保障，為公民提供保險金，預防或治療疾病，失業時資助幫助其找到工作。”1989年，國際勞工局編撰的《社會保障導論》對“社會保障”做出的概括是：“社會通過采取一系列的公共措施來向其成員提供保護，以便與由于疾病、生育、工傷、失業、傷殘、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而引起的經濟和社會貧困進行斗爭，并提供醫療和對有子女的家庭實行補貼法。”由于各國的政治制度、經濟發展水平、社會背景、文化傳統和意識形態等方面的差異，直到目前為止，還不存在一個權威性的關于“社會保障”的定義。
 
在澳門，社會保障被看作社會福利的一部份，自20世紀30年代開始制度化，至今已經形成了以社會救助和社會保險雙線發展為主，輔以社會其他福利項目(如社會服務、醫療、教育、房屋等)的格局。
 
一、澳門社會保障體系
 
澳門的社會保障體系主要由兩部分組成：社會工作局(以下簡稱“社工局”)所提供的經濟援助和社會保障基金。社會工作局和社會保障基金都是政府部門，兩者所提供的社會保障援助，其計劃的性質、受助者資格及援助水平都有所不同，而事實上，它們互相補充，保障澳門市民的基本生活。
 
(--)社會工作局的經濟援助
 
葡萄牙殖民地政府早在1938年就已成立救濟及慈善總會，其主要任務是“向從事社會慈善的機構提供財政援助，派發救濟金給貧困人士及監管收容孤兒、棄嬰及貧困人土的社會設施，更為有需要的人士派發食物”，這代表著殖民地政府正規參與救濟貧民工作的開始，也算是社會工作局經濟援助的起源。目前社工局的社會保障職能，是根據1986年通過的第52／86／M號法令制定的：“采取并促進預防、減少和克服個人和家庭之社會和經濟困乏的措施”；“保護處于經濟貧困狀況者，尤其是那些沒有維持生計能力和那些因疾病、殘疾、非自愿性失業、殘廢和年邁而無法維持生計者”等等。社會工作局的經濟援助是一項非供款性的現金援助計劃，受助者事前毋須任何供款，其財政來源是政府的公共開支，受助對象是“不符社會保障基金申領資格的老人、貧困家庭、殘疾人士及一般不受社會保障基金照顧的人士”，其實即是社會上的最不能自助者。
 
整體而言，社工局經濟援助的政策目標是協助受助者脫離貧窮。這項計劃的內容分為“一般性經濟援助”(general financial assistance)及“偶發性經濟援助”(no-regular financial assistance)。
 
“一般性經濟援助”推行的目的是為“那些缺乏收入或收入不足的個人或家庭，提供金錢給付服務，以協助其獲得最基本的生活條件。津貼期最長為十二個月，但可續期”。援助金的類型包括：老人援助金、貧困援助金、單親家庭援助金、缺乏收入或無工作能力援助金、患病援助金、結核病援助金及失業援助金。這項援助金之領取資格包括兩方面：第一，受助者必須是“家庭經濟嚴重貧乏者”，意思是其每月收入必須低于由政府所規定的“最低維生指數”(minimum subsistence index)；第二方面是經該局的職員確認為“有經濟困難的人士”，或由有關機關所發出的證明文件，確認受助者是患病、缺乏工作能力或失業等。在援助方面，社工局根據個案的家庭情況來發放數額不同的援助金，但援助金的上限根據“最低維生指數”確定。此外，社工局在2002年增設了特別援助金，受領對象是正在接受經濟援助的單親家庭、長期病患者及殘疾人士。至于援助金額方面，單親家庭是澳門幣50元至100元，長期病患者及殘疾人士均是澳門幣200元。
 
“偶發性經濟援助”是為“那些因突發事故而陷于困境的個人或家庭，提供個別的和暫時性的金錢給付服務，以助其渡過難關和防止其生活困境繼續惡化”。援助金類型分為殮葬費、緊急援助金、災難性援助金等。受助者必須是“家庭經濟嚴重貧乏者”及經社工局職員“確認為有經濟困難的人士”。除了“一般性經濟援助”及“偶發性經濟援助”外，社工局還有兩項與社會保障相關的援助計劃——災難性援助(disaster assistance service)及膳食服務(meal service)。災難性援助是對因受公共事故或自然災害(如水災、火災、塌樓、臺風等)影響而需緊急援助或庇護服務、資源提供和心理輔導等的個人或家庭提供庇護，給予援助金。并可安排該等人士入住青洲災民中心。該中心可容納190個家庭，備有食物、衣服被褥及日用品予緊急人住者。在中心可逗留90天，如有需要者，可給予延長逗留時間。
 
表1  澳門社會工作局的“最低堆生指數”

年度	人數(人)	金額(元)	人均發放額(元)
1992	449	32630.96	72.68
1993	1033	89860.73	87.00
1995	3076	163848.36	53.27
1998	8041	505259.56	62.84
2001	13663	1087737.42	76.61
2002	16167	1357828.09	83.99
2003年6月	18141	917080.75	50.56

 
膳食服務是指為“學生及需要膳食服務的人士（如缺乏自我照顧能力的獨居長者及貧困者)”。一般而言，接受服務者主要都是較貧窮的人群。膳食供應主要通過兩類方式提供：第一類是由該局轄下分別位于澳門半島下環街、凼仔和路環的三間飯堂提供膳食；另一類是為部分學校提供膳食補助，如為教育暨青年局屬下的中葡學校提供免費早餐及午餐。
 
(二)社會保障基金
 
澳門社會保障基金建立于1990年3月23日，是一項供款性的社會保障計劃。根據成立時的法律文件，社會保障基金的宗旨是為勞工給予社會保障，減少社會上的保障不足及不公平的情況。原先設計的受保障對象是就業人口，但后來亦為一些貧困的老人及殘疾人士提供現金援助。社會保障基金 (計劃名稱)由澳門政府的社會保障基金(部門名稱)所管理，此部門負責收集供款及發放津貼和援助金。該基金的財政來源是雇員及雇主的供款(包括自雇勞工)、澳門政府每年財政總預算收益百分之一的撥款及該基金投資所得的收益。社會保障基金內大部分的津貼，都是以受益人的類別及過去供款紀錄作為審核方法，其中各類津貼所規定的領取資格都有差別，大體上包括三方面的條件：(1)因某類原因成為受保障類別的人士，如因年老成為養老金受益人，因喪失工作能力成為殘疾恤金受益人，因疾病而成為疾病津貼的受益人；(2)以往已參與一定時期的供款，如養老金的發放規定是已供款60個月，殘疾恤金的規定是已供款36個月，結婚津貼的規定是已供款9個月；(3)有些津貼更有居澳年期的限制，如養老金、殘疾恤金及社會救濟金均要求受益人必須居澳滿7年。此外，社會救濟金的領取資格也有所不同，它專門針對不符合領取養老金及殘疾恤金資格，但又缺乏維生方法以滿足基本需要的老人及殘疾人士。由于它不需要考慮受益人的供款紀錄及就業身分，所以與其他津貼的發放資格有原則性的差別，其性質甚至與社工局的經濟援助相似。另外，該基金除了發放本身的福利津貼外，還有獲得澳門政府的特別撥款，用來援助有特別困難的失業者。各類津貼及援助金均以現金給付的方式提供，其中分為每月計發放(如養老金)，每日計發放 (如疾病津貼)和一筆過發放(如喪葬津貼)。
 
另外，澳門的一些民間機構盡管未必一定接受政府的資助，但在某些方面也發揮了社會保障的功能，如發放一次性的援助金、派米或用品等。事實上，有些地方的民間非牟利社團因財力雄厚，其所承擔社會救助的職責比政府還要強，里斯本的仁慈堂就扮演了這樣的角色。至于澳門的情況，社會保障工作肯定要依賴政府統籌和承擔，而民間團體的角色往往是在政府的支援下，在社會服務的層面發揮積極的作用。
 
二、澳門社會保障政策的結構性分析
 
1883年，世界上第一個制度化的社會保障計劃在德國推行，其后各國也相繼設立本身的社會保障制度。經過了一百多年的發展，至今各地社會保障制度已經演變出不同的模式或取向。Hill Michael把入息維持體系(Income Maintenance Systems)分為四大類型：以特定的年齡、社會及健康身份(entitlement)為受益條件的制度；以過去參與供款的身份為受益條件的制度，如社會保險；以經濟背景為受益條件的制度，如社會援助；以稅務優惠為原則的制度。Rejda George把美國的社會保障計劃分為：社會保險(Social Insurance)、社會援助(Social Assis- tance)、全民性援助計劃(Universal or Demogrant Pro- grams)和公積金(Public Provident Funds)。上述兩位學者的分類，主要是根據歐美發達國家的經驗，而較少討論亞洲地方所采用的政策模式。相比之下，Dixon John的分類模式就較為全面，他回顧了 172個地方的社會保障體系，從而總結出七個社會保障的策略：
 
(1)社會援助(Social Assistance)；
 
(2)社會保險(Social Insurance)；
 
(3)社會津貼(Social Allowance)；
 
(4)強制性公共儲蓄計劃(Mandatory Public Sayings)；
 
(5)雇主責任保障(Employer Liabihty)；
 
(6)強制性職業退休金或儲蓄計劃(Mandatory Occupational Pension Or Savings)；
 
(7)強制性個人退休金或儲蓄計劃(Mandatory Personal Pension Or Savings)。
 
Dixon John的分類幾乎覆蓋了全球主要的社會保障制度，所以他的分類可用來分析澳門社會保障政策所采用的模式。他曾討論過一個社會保障制度的重點內容：“基本政策目標”、“覆蓋人口”、“界定受益人方法”、“受益人資格”、“保障方式”、“財政來源”及“行政機關”。這七項的內容可用來組成一個分析社會保障模式的架構。
 
(一)社工局的經濟援助
 
表2比較了社會援助及澳門社工局經濟援助的結構內容，由于該項計劃由政府的社會工作局負責提供，所以財政來源是公共開支，決定其利益水平的是政治機制。經濟援助的基本政策目標是協助受助者脫離貧窮，主要界定受益人的方法是經濟資格審查，受保障對象全是符合經濟資格審查及居澳年期限制的貧困和缺乏其他方面保障的人士，保障形式包括每月發放及一次過發放的現金援助。從表 2的比較結果可以看出，兩者有很高程度的類同，所以社工局的經濟援助是屬于社會援助的政策模式。
 
 

 
(二)社會保障基金
 
表面上看，澳門社會保障基金具有部分社會保險的特征，如基本政策目標是預防貧窮，覆蓋人口為就業社群，以供款紀錄為界定受益人的方法，計劃由政府管理，財政來源為雇主和雇員的供款及公共財政；而葡萄牙殖民地政府在成立該基金時確實計劃以社會保險的方式推行。但目前，整體而言社會保障基金并不是純以社會保險的方式運作，故把它歸類為社會保險似值得懷疑。除了具有社會保險的特征外，社會保障基金與社會保險還是存在明顯不同：

首先，在社會保障基金中，社會救濟金的受益人毋須參與供款，只要經過經濟能力審查而被評估為缺乏維生方法以滿足基本需要者，就可以有資格領取援助。這項援助金的運作模式偏離了社會保險的原則，事實上是一項社會援助的制度。
 
其次，社會保險的供款通常是規定雇員每月入息的某個百分比，也就是說，與雇員的入息掛鉤。但是，社會保障基金的供款屬于定額性，供款額不是根據雇員的入息，這也有別于一般社會保險的供款方式。
 
再者，社會保險的其中一項重要特色，就是受益人所得利益的水平未必與其以往的供款額有直接關系，也就是說，供款越多的人士，未必能獲得越高水平的利益。相反，由于普遍社會保險制度的供款額是根據雇員入息的某個百分比計算，因此，在一定程度上，高收入者比起低收入者需要付出較多的供款，前者的部分供款用來補貼后者的所得福利。這反映出，普遍的社會保險制度，都能產生縱向性的所得再分配效應。事實上，絕大多數推行社會保險的歐、美、亞國家，其供款額均是依據雇員收入的某一個百分比來計算，例如英國、美國、德國、日本、南韓及加拿大等。但是，澳門社會保障基金是采用定額供款制，再加上利益也是以定額方式發放，這種做法沒有產生明顯的再分配效應，所以它欠缺社會保險的其中一項核心特征。
 
因此，雖然澳門社會保障基金具有社會保險的基本結構，但其中的社會救濟金是社會援助式的計劃，它的供款有別于一般社會保險的供款方式，它的定額發放福利方式較接近社會津貼。因此，筆者認為它是一項“混合式社會保障津貼”(mixed social security allowance)，同時具有社會保險、社會援助及社會津貼的特色。
 
三、澳門社會保障制度存在的問題
 
1.缺乏一個高層統一協調機制。目前澳門政府除了有社會工作局負責公共援助外，還有多個政府部門發放津貼，如教育暨青年局的學生文具、書簿津貼，勞工局的失業培訓津貼，衛生局的醫療補助以及通過社會慈善團體資助實施的社會福利等。目前尚未有一個統一的協調機制加以監管，各個部門是平衡獨立的，各自按其財政預算設立對社團慈善活動資助的項目，作出臨時性的困難補助支出。同時，也會造成居民重復申請領取相關津貼，造成社會資源的浪費。
 
2.社會保障基金蘊含著潛在的經濟危機，雇主及勞動者的供款數量有限，但支出卻逐年增多。
 
(1)供款收入偏低。社會保障基金的收入來源包括雇員及雇主的供款(包括自雇勞工)、澳門政府每年財政總預算收益百分之一的撥款及該基金投資所得的收益。2000年，“供款”項目占整體收入的36.0%，“政府財政總預算撥款”項目占47.9%，“投資收益”項目占15.5%，其他收入占0.6%。作為一項供款性的社會保障計劃，該基金從供款方面所得到的收入過于偏低，這直接影響整體之收入水平。
 
(2)人口老化帶來的開支增加。澳門老年人口急劇上升導致社會保障基金開支增加，如表3所示。

 
可以看出，澳門現存的是一個兩層架構的社會保障政策體系，社工局的經濟援助扮演了最后安全網的角色，社會保障基金是第一安全網，但現時也存在諸多問題，有待在發展中不斷改善。